Kuntalakiraamattu ”Harjula-Prättälä” – Alan ykkösteos jo yli 30 vuotta!

Kuvat Laura Oja

Kuntalaki – Tausta ja tulkinnat -teos näki päivänvalon 1995. Jo yli tuhatsivuiseksi kasvaneesta kirjajärkäleestä on otettu 12 suomenkielistä ja kaksi ruotsinkielistä paperipainosta.

Kirjan kirjoittajat Heikki Harjula, 73, ja Kari Prättälä, 77, tekivät pitkän työuran Kuntaliitossa. He ehtivät olla mukana lähes kaikessa kuntalainsäädännön valmistelussa vuosikymmenten ajan.

Tänään, yli 30 vuotta Kuntalaki-teoksen ensipainoksen jälkeen, tapaamme nostalgisissa tunnelmissa Kuntaliiton päämajassa, Kuntatalolla.

Harjula kuvailee oloaan helpottuneeksi. Lähes elämäntyöksi kasvanut kirjaprojekti on nyt uusissa, luotettavissa käsissä.

– Olen huojentunut. Kapula on vaihdettu. Juha Myllymäki ja Sami Sarvilinna päivittävät kirjaamme sähköisenä verkkoversiona.

Myös Prättälä jättää vuosikymmenten urakan hyvillä mielin.

– Voihan olla, että kirjasta julkaistaan Juhan ja Samin ohjauksessa vielä uusi paperipainoskin.

I LUKU: Alkusynty – Genesis

Sekä Heikki Harjula että Kari Prättälä, Kuntaliiton juristit, olivat kumpikin vuorollaan vuoden 1995 kuntalakia valmistelleen kunnalliskomitean pääsihteerinä. Laki on kirjoitettu pääosin heidän kynällään.

Miehet olivat keskeisissä rooleissa myös vuoden 2015 kuntalakia valmisteltaessa.

Iso osa vuoden 1995 lain pykälistä siirtyi sellaisenaan vuoden 2015 lakiin. 

Harjulalla ja Prättälällä on siis tarkka käsitys siitä, mikä on niin sanottu lainsäätäjän tahto ja tarkoitus nykyisenkin lain takana.

Mutta miksi ihmeessä näitä vuosien 1995 ja 2015 kuntalakiuudistuksia tarvittiin?

Kari Prättälä muistuttaa, että 1980-luvun loppupuolella Suomessa oli vireillä lukuisia kuntia koskevia kehittämishankkeita, kuten vapaakuntakokeilu ja norminpurkuhanke. Valtionosuusuudistustakin valmisteltiin-

– Ajan eetos oli kunnallisen itsehallinnon vahvistaminen. Kunnat saivat uutta valtaa ja laajoja toimintamahdollisuuksia. Kuntien piti voida itse päättää omista asioistaan: hallintorakenteestaan, johtamisjärjestelmästään ja tehtäviensä hoitamisesta.

Aika oli ajanut vuoden 1976 kuntalain ohi. Tarvittiin lisää joustavuutta. Tarvittiin uusi kuntaelämän peruslaki, tarvittiin vuoden 1995 kuntalaki.

Mutta ei yhteiskunnan rytinä siihen jäänyt. Suomen liittyminen Euroopan neuvostoon 1990 ja Euroopan unioniin 1995 toi kunnillekin tyystin uuden ja suuren pelikentän.

Valtiontalouden ohella kuntatalouskin oli sovitettava EU-kelpoiseen kuosiin. Vuoden 2015 laki näki kunnat nyt myös osana EU-markkinoita. Samalla kunnista tuli konserneja.

II LUKU: Ei kinasteluja, ei riitoja

Harjulalla ja Prättälällä on kautta vuosikymmenten ollut kirjoittamisessaan selkeä työnjako.

Miehet ovat kuitenkin kommentoineet ja mankeloineet toistensa osuuksia niin paljon, että he vastaavat jokaisesta kirjan sanasta yhdessä.

Heikki Harjula kuvailee kaksikon työskentelytapaa yllättävän sujuvaksi.

– Kumpikin on työstänyt oman pohjatekstinsä, jota toinen on sitten kommentoinut. Keskustelujen jälkeen vastuuhenkilön on ollut melko helppo kirjoittaa teksti lopulliseen muotoon.

– Erinomainen kustannustoimittajamme Taija Haapaniemi on urakkamme jälkeen antanut tekstille vielä oman silauksensa. Kustannustoimittaja on pysynyt koko ajan samana, mikä on osaltaan helpottanut projektia.

Harjula ei ainakaan tunnusta, että miehet olisivat ikinä riidelleet siitä, mitä kirjaan pannaan ja mitä ei.

– Sävyisästi olemme pärjänneet. En muista, että olisimme koskaan kinastelleet, saati riidelleet kirjan sisällöstä. Joskus on tietysti ihan pakko vähän viisastella ja knoppailla. Siinä pysyy mieli virkeänä.

– Viimeisimpien painosten kohdalla suurin päänsärkymme on syntynyt aineiston karsimisesta. Mitä karsitaan, kun kirja paisuu painos painokselta?

Kuntalaki-järkäle on kuntalain selitysteos, kommentaari.

Heikki Harjula muistuttaa, että kirja on myös paljon muuta kuin pelkkä pykäläopas pykälistä kiinnostuneille.

– Pidän kirjamme yhtenä erityisansiona Karin kirjoittamaa laajaa, yli satasivuista johdanto-osuutta. Se antaa kokonaiskuvan kuntahallinnon perusteista ja periaatteista – myös osana eurooppalaista kuntakenttää. Kirja tarjoaa siis nimensä mukaisesti sekä taustoja että tulkintoja.

III LUKU: Käsikirja ja eepos

Myös kaikki muut itseään vähänkään merkittävänä pitävät viranhaltijat ja luottamuspäättäjät säilyttävät teosta kirjahyllyssään käden ulottuvilla.

Kari Prättälän mukaan kirjoittajien ajatuksena on aina ollut se, että kirja olisi kenen tahansa kuntien, kuntayhtymien tai kuntayhtiöiden kanssa tekemisissä olevien ymmärrettävissä.

– Erityisesti mielessämme ovat olleet luottamushenkilöt ja päätösten valmistelijat. Myös siihen on pyritty, että päätöksistä valitettaessa valituksen ratkaisija löytää kirjasta rakennuspuut lainmukaiselle ratkaisulle.

Prättälä tietää, että muutamat kuntalain pykälät ja niiden tulkinnat ovat kunnanvirastoissa aina ajankohtaisia.

– Vaalikelpoisuus, erityisesti hallitukseen, on ikuisuuskysymys. Samoin esteellisyys.

– Myös kunnanjohtajan asemaan liittyvät kysymykset – virkajohtaja vai pormestari sekä kunnanjohtajan erottaminen – askarruttavat kenttäväkeä tämän tästä.

Prättälä toivoo, että teos on lukijankin mielestä asiallinen, selkeä ja helposti ymmärrettävä. Vaikka Kuntalaki-kirjassa on yli tuhat sivua, se on silti vain kirjoittajiensa kiteytys valtavasta aineistomassasta.

– Lain valmisteleminen ja lakihankkeen hyväksyminen on monivaiheinen ja tosi monen osallistujan prosessi. Ei sitä lopputulosta enää edes ajattele omana tekstinään – silloinkaan, kun sieltä vielä tunnistaa sormensa jäljet.

IV LUKU: Opastajan valta

Harjula-Prättälä on ohjannut ja opastanut kuntapäättäjiä jo yli kolme vuosikymmentä. Onko se lyhyt vai pitkä aika?

Heikki Harjulaa naurattaa.

– Järkyttävän pitkä aika se ilman muuta on. Eipä vuonna 1995 edes käväissyt mielessä, että kirjaprojektimme olisi hengissä vielä 2020-luvulla. Tämä on ollut työlästä mutta samalla mielenkiintoista ja henkisesti antoisaa aikaa.

Kunnalliselämässä – ja myös juristipiireissä – Harjula-Prättälä on käsite, instituutio.

Heikki Harjula hieman säpsähtää, kun muistutan, että hän seisoo kirjoittajakollegansa kanssa jo kansakunnan kaapin päällä.

– Instituutio on aika kova termi, minulle turhan juhlava. Laki tarvitsee aina tulkintaa, eikä kirjamme tietenkään voi antaa suoria vastauksia kaikkiin kunnissa esiin tuleviin tilanteisiin.

– Emme me Karin kanssa tunne olevamme laintulkinnan auktoriteetteja. Ministeriöt valmistelevat lait, eduskunta hyväksyy ne, ja viime kädessä tuomioistuimet antavat niille tarkan sisällön. Laillisuusvalvontaviranomaisten kannanottojakaan ei saa unohtaa.

Harjula vielä toistaa kysymättä ja erikseen: juridisen sananselittäjän on pysyttävä lestissään.

– Kirjamme tulkinnat perustuvat lainvalmisteluasiakirjoihin ja tietysti oikeuskäytäntöön. Kirjan päivittämisessä uuden oikeuskäytännön seuraaminen on ollut keskeisellä sijalla.

Milloin lukijan kannattaa olla kirjanne kanssa varuillaan?

– Sänkylukemiseksi se ei oikein sovi. Voi tulla kuhmu otsaan.

V LUKU: Kuntalain huominen

Juristipiireissä vitsaillaan, että Suomessa on tapana kirjoittaa kuntalaki uusiksi kerran 20 vuodessa. Onko seuraavan kuntalain valmistelu jo aloitettu?

Kari Prättälä rauhoittelee.

– Kuntien murheet ovat nyt ihan muualla kuin kuntalain ikääntymisessä. Isoja kuumia kysymyksiä on paljon: nuoriso- ja pitkäaikaistyöttömyys, asumisen ongelmat ja maahanmuutto. Ei sellaisia ongelmia kuntalailla ratkaista.

Heikki Harjulaa askarruttaa etenkin tekoälyn raju kehitys.

– Digitalisaatio ja sen tuoma tekoälyn hyväksikäyttö päätöksenteossa vaatinee tarkentavaa sääntelyä. Kyse olisi silloinkin teknisestä lain osauudistuksesta.

Kahden tai jopa kolmen pallin luottamuspäättäjätkin aiheuttavat etenkin jääviysasioita miettiville päänvaivaa.

– Poliittisten puolueiden kannattaisi päättää ihan itse ja vapaaehtoisesti, että ehdokasasetteluissa samaa henkilöä ei aseteta ehdolle sekä kunta- että aluetasolla. Jos tämä ei onnistu, yksittäisiä lainsäädäntötarpeita voi piankin olla edessä, Harjula arvelee.

Mutta kuntalain kokonaisuudistusta ei siis ole näköpiirissä.

Kari Prättälä sanoo, että edes hyva- ja soteuudistus ei murentanut kuntalain merkitystä.

– Kunnat toimivat edelleen kuntalain mukaisesti. Laki taipuu hyvin tähänkin aikaan.

Heikki Harjula arvelee, ettei kirjan käyttökelpoisuus ole ainakaan vähentynyt uudistuksen myötä.

– Hyvinvointialuelaki on käytännössä kuntalain kopio. Kommentaariamme tarvitaan alueillakin.

Kultaiset käsikirjat kautta vuosikymmenten

Kulloistenkin kuntalakien sisällöstä on kirjoitettu selitysteoksia virka- ja luottamuspäättäjille kautta aikain. Tässä ovat viime sotiemme jälkeiset legendat.

Kuuskoski 1949

Bibliofiilit tuntevat alan auktoriteettien kantaisän, Reino Kuuskosken klassikkoteoksen Uusi kunnallislaki (1949). Teos syntyi sodanjälkeiseen Suomeen, jolloin rakennettiin sekä valtiota että kunnallista itsehallintoa. 

Kuuskoski eli aikaa, jolloin tuomioistuinten ennakkopäätöksiä kunnallislain tulkinnasta oli niukasti. 

Kuuskosken kirjasta otettiin painoksia 1960-luvun puoliväliin saakka.

Kuuskoski muistetaan ennen muuta kunnallislainsäädännön ”korkeakirkollisena” systematisoijana. 

Hannus 1977 

Reino Kuuskosken työtä jatkoi sisäministeriön legendaarinen kansliapäällikkö Arno Hannus teoksellaan Kunnallislaki (1977). 

Uusi vuoden 1976 laki ja sen uusi tulkitsija muokkasivat kunta-alan ajattelutapaa.

Kunnallishallinto oli selkeä hallintokoneisto. Päätöksenteon menettelysäännökset korostuivat. Muutoksenhaku ja laillisuusvalvonta nousivat entistä suurempaan arvoon.

Hannus-Hallberg-Niemi 1981

Hannuksen työtä täydensi ja jatkoi aluksi korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Hallberg ja sittemmin myös korkeimman hallinto-oikeuden hallintoneuvos Anne E. Niemi.

Hallberg toi kirjaan myös ihmis- ja perusoikeudellisen näkökulman. Kunta ei ollut enää vain itsehallinnollinen toimija vaan myös osa perusoikeusjärjestelmää.

”Hannus-Hallberg” oli alan ykkösteos 1980-luvun alusta 1995 kuntalakiin saakka.

Harjula-Prättälä 1995

Vuoden 1995 lain jälkeen kommentaarien markkinajohtajaksi nousi Heikki Harjulan ja Kari Prättälän teos Kuntalaki – tausta ja tulkinnat (1995). 

Kirja tarkastele kuntaa nyt myös konsernirakenteena ja EU-markkinoilla toimivana yhteisönä.

Myös hallinto-oikeuksien ja korkeimman hallinto-oikeuden luomaa tulkintakäytäntöä kirja esittelee perusteellisesti ja ymmärrettävästi.

Tätä nykyä Kuntalaki-teoksen paperiversion rinnalla julkaistaan jatkuvasti päivittyvää verkkoversiota. Kirjan verkkoversiosta vastaavat Juha Myllymäki ja Sami Sarvilinna.

Kunta erotettiin kirkosta vasta 1800-luvun jälkipuoliskolla

Suomen kuntajärjestelmän perusta luotiin runsaat 150 vuotta sitten.

Suomen paikallishallintohistorian kultaisia säädöksiä, ”perustuslakeja”, on kaksi: Keisarillisen Majesteetin Armollinen Asetus kunnallishallituksesta maalla (1865) ja vastaava asetus kunnallishallituksesta kaupungissa (1873).

Asetukset antoi Venäjän keisari ja Suomen suuriruhtinas Aleksanteri II.

Maaseudulla kirkollinen ja maallinen paikallishallinto erotettiin lopullisesti toisistaan.

Kaupungeissa porvariston etuoikeudet lakkautettiin ja valtaa keskitettiin kaupunginvaltuustolle.

Seuraavat dramaattiset paikallishallintoratkaisut tehtiin vasta Suomen itsenäistymismyllerryksen vuosina.

Vuodesta 1917 alkaen Suomessa on tehty viisi suurta kunnallislain kokonais- tai osauudistusta: vuosina 1917, 1948, 1976, 1995 ja 2015.

Väliin mahtuu useita merkittäviäkin pienempiä osauudistuksia.

Kapula on vaihdettu, klassikko jatkaa

Kuntalaki-teos elää ja voi hyvin. Kirjaa päivitetään sähköisesti liki reaaliajassa. Järkäleen seuraavasta mahdollisesta paperiversiosta ei kirjan kustantaja ole vielä tehnyt päätöstä.

Heikki Harjulan ja Kari Prättälän työtä jatkavat nyt Kuntaliiton lakiasiain johtaja Juha Myllymäki ja Helsingin hallinto-oikeuden hallinto-oikeustuomari Sami Sarvilinna.

Myllymäki ja Sarvilinna lupaavat, että päivityksiä tehdään vähintään kahdesti vuodessa. Pienet tarkistukset ja korjaukset hoidetaan alta pois saman tien.

Mikä päivystävän päivittäjän roolissa on kaikkein vaikeinta?

Myllymäki: Onneksi sain tehdä Kuntaliiton lakiyksikössä töitä yhdessä Heikin ja Karin kanssa useita vuosia. Ymmärrän heidän ajattelutapansa. Sen olen huomannut, että tekstin lisääminen on helppoa mutta sen karsiminen vaikeata.

Sarvilinna: Kun menin kuntajuridiikkanoviisina Helsingin kaupungille töihin 20 vuotta sitten, Harjula-Prättälä oli se käsikirja, johon joka päivä turvauduin. Eli kyllähän tässä vähän huijarisyndrooman kanssa joutuu kamppailemaan, vaikka omaakin kokemusta ja osaamista on jo sentään enemmän.

Mitkä ovat Kuntalaki-teoksen suurimmat editointitarpeet juuri nyt?

Myllymäki: Vuodenvaihteessa teimme muutoksia valtion aluehallinnon osalta. Ja oikeuskäytäntöä seuraamme tietysti koko ajan.

Sarvilinna: Mitään valtavan akuuttia hätää en tunnista. Pientä säätöä tarvitaan aina, koska kuntia ympäröivä muu lainsäädäntö muuttuu koko ajan – kuten nyt vaikka hankintalaki ja rakentamislaki.

Kauhuskenaariosi?

Myllymäki: Kauhuskenaarioni kirjoittajana on se, että kustantaja haluaa uuden paperipainoksen ja vaatii että teos on tiivistettävä kolmeensataan sivuun. Sivuja on nyt yli tuhat.

Sarvilinna: Sovellan kuntalakia nykyisessä päivätyössäni hallinto-oikeustuomarina. Vielä ei onneksi ole käynyt niin, että oikeudenkäynnin osapuoli olisi vedonnut johonkin itse kirjoittamaani Kuntalaki-teoksen tekstikohtaan. Olisi kauheata, jos joutuisin olemaan itseni kanssa eri mieltä.

Onnistuuko Kuntalaki-teoksen lukeminen pelkästä kännykästä?

Myllymäki: Onnistuu, joskin oman puhelimeni näyttö on siihen vähän liian pieni.

Sarvilinna: Enpä ole sitä ennen tätä haastattelua kokeillut. Mutta nyt kokeilin, ja hyvin onnistuu kännykälläkin.