Matti Muukkonen väitöksessään: Vuoden 2015 kuntalakiin jäi valuvikoja - laki pitäisi kirjoittaa kokonaan uusiksi lähtökohtana kunnan toiminta

Itä-Suomen yliopiston yliopistonlehtori Matti Muukkonen katsoo, että kuntalaki pitäisi uudistaa kokonaisuudessaan. Hän esittää lain uudistamista siten, että keskiöön nostetaan vuoden 2015 laissa omaksuttu kunnan toiminta -käsite. Samalla pitäisi perusteellisesti pohtia, mitä kunnan toiminnan osaa kulloinkin halutaan säädellä ja miten.

Muukkonen on tarkastellut kuntalain soveltamista oikeustieteiden väitöskirjassaan, joka tarkastettiin Lapin yliopistossa toukokuussa. Tutkimuksessa todetaan, että vuoden 2015 kuntalain uudistus ei ollut onnistunut kaikilta osin.

– Lain perustuksissa olevat valuviat tulisi korjata, jotta lain soveltamisongelmista päästäisiin eroon ja soveltaminen olisi mahdollisimman selkeää, johdonmukaista ja yhdenmukaista, Muukkonen sanoo.

Uutta kuntalakia ryhdyttiin pääosin soveltamaan vuoden 2017 kuntavaalien jälkeen, kun uudet valtuusto aloittivat toimikautensa. Yksi keskeisistä uudistuksista oli lakiin omaksuttu kunnan toiminta -käsite. Uudistuksella pyrittiin tunnistamaan kuntien moninaisuus, sillä kunnan toiminta on käsitteenä laajempi ja se sisältää peruskunnan lisäksi kuntakonsernin, kuntien välisen yhteistyön sekä muun omistukseen, sopimukseen ja rahoitukseen perustuvan kuntien toiminnan.

– Vaikka kuntalain esitöissä käsitteen sanotaan olevan informatiivinen, on kuntalain soveltamisala osittain sidottu nimenomaan tähän käsitteeseen, Muukkonen toteaa.

Kunnan toiminta -käsitteen sisällyttäminen kuntalakiin ei näyttäisi kuitenkaan sujuneen ongelmitta. Seurauksena on ollut epäselvyyttä siitä, missä laajuudessa kuntalakia tulisi soveltaa. Soveltamisongelmia on esimerkiksi silloin, kun on kyse kunnan vähemmistöomistuksista, sopimuskumppaneilta tehtävistä hankinnoista tai kunnan harjoittamasta järjestöjen rahoituksesta.

Muukkosen mukaan vuoden 2015 kuntalakia vaivaakin rakenteellinen ongelma: kuntalaki on perusluonteeltaan edelleen kuntien hallintoa sääntelevä laki, ei kunnan toimintaa sääntelevä laki.

– Kunnan toiminta on ikään kuin yritetty upottaa väärään ympäristöön sen sijaan, että koko laki olisi pohdittu kokonaan uusiksi kunnan toiminta -ajattelun kautta. Soveltamisongelmia tuskin ilmenisi, jos alun perinkin sääntelyä olisi ryhdytty tekemään koko kunnan toiminta silmällä pitäen ja kohdistettu kunnan toiminnan eri osiin nimenomaisesti niitä koskevat säädökset.

Kuntalain kokonaisuudistus ei Muukkosen mukaan olisi mahdottoman suuri työ, mutta edellyttäisi selvästi toisenlaisen ajattelutavan omaksumista.

– Samalla jouduttaisiin pohtimaan kokonaisuuden johdonmukaisuutta siitä näkökulmasta, etteivät kunnan itsensä tekemät organisatoriset tai palvelujen tuottamistapoihin liittyvät ratkaisut vaikuttaisi kielteisesti kunnan ja kuntalaisten välisiin suhteisiin. Kuntalaisten oikeudet eivät siis saisi heikentyä, vaikka kunta järjestäisi toimintansa muutoin kuin perinteisessä virkamieshallintoperiaatetta noudattavassa rakenteessa.

Kyseessä oli Muukkosen toinen väitös. Hän väitteli 2012 Itä-Suomen yliopistossa hallintotieteiden tohtoriksi. Kuntaurallaan Muukkonen on toiminut muun muassa Kyyjärven, Suomenniemen ja Pyhärannan kunnanjohtajana.