Savonlinnan kaupunginjohtajan irtisanomissaagasta - juridisesti

Savonlinnan kaupunginvaltuusto irtisanoi 11.4.2025 tekemällään päätöksellä kaupungin pitkäaikaisen kaupunginjohtaja Janne Laineen.

Itä-Suomen hallinto-oikeuteen päätöksestä valittaneen Laineen muutoksenhaun johdosta hallinto-oikeus kumosi valtuuston päätöksen 15.4.2025. Kumoamisen perusteena oli se, ettei Lainetta ollut kuultu riittävästi. Kun korkein hallinto-oikeus (KHO) päätti 23.6.2026 antamallaan päätöksellä, ettei Savonlinnan kaupungille myönnetä kaupunginhallituksen hakemaa valituslupaa, muodostui juridisesti mielenkiintoinen tilanne.

Tilanne on kiinnostava erityisesti, kun huomioidaan, että kaupungin valtuusto oli 15.6.2026 tekemällään päätöksellä perustanut uuden tilapäisen valiokunnan käsittelemään kaupunginjohtajan irtisanomista kuntalain (410/2015) 43 §:n nojalla. Nyttemmin kaupunki on ilmoittanut myös, ettei kaupunginjohtaja voi KHO:n valituslupaa koskevan ratkaisunkaan jälkeen palata tehtäväänsä.

Näin irtisanomisesta säädetään

Kunnanjohtajan luottamuspulaperustaisesta irtisanomisesta säädetään kuntalain 43 §:n 1 momentissa. Tämän ohella kunnanjohtaja on mahdollista irtisanoa myös kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta annetun lain (304/2003, viranhaltijalaki) 35 §:n nojalla asiallisesta ja painavasta syystä.

Säännös sisältää kriteeristön siitä, mitkä eivät ainakaan ole asiallisia ja painavia syitä, jonka lisäksi säännöksen säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä on lueteltu syitä kyseisen säännöksen soveltamiseen (ks. HE 196/2002 vp, s. 55/II–56/I). Se, ettei kuntalain 43 §:ssä tyhjentävästi säädetä kunnanjohtajan irtisanomisesta, on todettu sekä oikeuskirjallisuudessa (Kalervo Hirvonen – Eija Mäkinen, Kunnallinen viranhaltija, Edita 2006, s. 33) sekä Kolarin kuntaa koskeneessa KHO:n ennakkopäätöksessä 2023:72.

Kuntalain tarkoittamaa luottamuspulaa ei ole laissa tai sen esitöissä määritelty.

Mitä on luottamuspula?

Oikeustieteen tohtori Saanareetta Virikon väitöskirjassa luottamuspulalla tarkoitetaan ”kunnanjohtajan taitoon tai käytökseen liittyvää syytä tai niiden muodostamaa kokonaisuutta, minkä aiheuttaja on kunnanjohtaja-viranhaltija tai kunnanjohtaja-viranomainen.

Taitoon liittyviin syihin sisältyvät kunnanjohtajan virkatoiminnassa havaitut, perustellut ja yksilöidyt sekä asiakirjoilla lopuksi oikeaksi osoitetut ongelmat ja puutteet. Käytökseen liittyviin syihin sisältyvät kunnanjohtajan arvovallassa, uskottavuudessa ja edustuksellisuudessa havaitut, perustellut ja yksilöidyt sekä asiakirjoilla lopuksi oikeaksi osoitetut ongelmat ja puutteet”. (Saanareetta Virikko, Luottamuspula kunnanjohtajan virkasuhteen päättymisperusteena. Itä-Suomen yliopisto 2025, s. 8).

Virikon tutkimuksen perusteella ”kuntalain tarkoittama luottamuspulatilanne syntyy, kun kunnanjohtajalla voidaan osoittaa olevan ongelmia suoriutua hänelle asetetuista tai määrätyistä tehtävistä taikka hänen voidaan omalla käytöksellään osoittaa olevan soveltumaton johtamansa kunnan johtajaksi” (ibid.).

En tässä yhteydessä ryhdy tarkastelemaan sitä, onko Laineen tapauksessa käsillä luottamuspulatilanne vai ei tai perustuiko irtisanominen ylipäätään niihin syihin, joiden perusteella valtuutetut halusivat kaupunginjohtajastaan eroon. Huomioni kiinnittyy lähinnä siihen, miten asiassa tulisi menetellä tilanteessa, jossa hallinto-oikeus on kumonnut alkuperäisen päätöksen, eikä KHO ole myöntänyt valituslupaa. Nostan myös esiin muutamia seikkoja, joiden käsillä olon arviointi jää kuitenkin toisten, minua tematiikkaan paremmin perehtyneiden asiantuntijoiden arvioitavaksi.

Yleisiä periaatteita

Kun tematiikkaa ryhdytään käsittelemään, on syytä kiinnittää huomio muutamiin yleisempiin oikeudellisiin periaatteisiin tai rakennelmiin, jotka asiassa tulevat sovellettavaksi.

Kaikille lienee selvää, että kyse on hallintoasian käsittelystä ja julkisen vallan käytöstä, johon tulee sovellettavaksi liuta erityis- ja yleissääntelyä. Lähtökohtana on, että silloin, kun irtisanominen tehdään ja sitä valmistellaan kuntalain 43 §:n nojalla, itse irtisanomisperuste ja tietyt menettelylliset vaatimukset ilmenevät nimenomaan kuntalaista. Siitä ilmenee myös vaatimus sille, että vireille tullut irtisanomisasia tulee valmistella valtuustolle päätettäväksi lain 35 §:n (1484/2016) tarkoittamassa tilapäisessä valiokunnassa.

Tässä yhteydessä kiinnitän huomiota Virikon (2025, s. 112–113) tulkintaan, johon olen hänen väitöskirjatyönsä yhteydessä yhtynyt: hallintoasian niin sanotusta vireilletulovaikutuksesta johtuu, että kuntalain 43 §:n 2 momentin määrävähemmistövaatimuksen täyttyminen johtaa väistämättä tilanteeseen, jossa tilapäinen valiokunta tulee perustaa, jotta vireille tulleeseen irtisanomisasiaan voidaan ylipäätään antaa Suomen perustuslain (731/1999) 21 §:ssä tarkoitettu perusteltu päätös (vrt. Heikki Harjula – Kari Prättälä, Kuntalaki – Tausta ja tulkinnat. Alma Talent 2023, s. 331).

Tämän tilanpäisen valiokunnan tehtävänä on valmistella asia erityisesti kuntalain 35.1 §:n ja hallintolain (434/2003) 31 §:n selvittämisvelvollisuuden mukaisesti valtuustolle päätettäväksi siten, että itse päätös täyttää hallintolain 43–45 §:ien vaatimukset. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että päätöksestä käy ilmi ne syyt, jotka luottamuspulan ovat synnyttäneet sekä arvion siitä, onko luottamuspula luonteeltaan sellaista, että se mahdollistaa irtisanomisen kuntalain 43 §:n nojalla.

Jatkuvuusperiaatteesta

Kaksi muuta yleistä periaatetta tai oikeudellista rakennetta kietoutuvat yhteen. Puhutaan yleisesti hallintopäätösten lainvoimaisuudesta sekä virkasuhteen jatkuvuudesta (jatkuvuusperiaate). Näitä ei ole tarkoituksenmukaista käsitellä erikseen, sillä jatkuvuusperiaatteen aiheuttaa tilanne, jossa alkuperäinen päätös katsotaan lainvastaiseksi.

Yleisenä oikeudellisena periaatteena tällöin on, että viranhaltijalla on oikeus palata virkaansa sekä saada kompensaationa menettämänsä palkkaetuudet erityisen viranhaltijalain 45 §:ssä (74/2026) säädetyn mekanismin mukaisesti.

Jatkuvuusperiaatteesta on säädetty viranhaltijalain 44 §:ssä kaksijakoisesti: säännöksen 1 momentin mukaan ”[v]iranhaltijan virkasuhde jatkuu katkeamattomana, jos virkasuhteen irtisanominen tai purkaminen on lainvoimaisen päätöksen mukaan tapahtunut ilman laissa säädettyä irtisanomis- tai purkamisperustetta”.

Lisäksi 2 momentissa säädetään siitä, kuinka tilanteessa, ”[j]os[sa] irtisanomista tai purkamista koskeva päätös on kumottu oikaisuvaatimuksen tai valituksen johdosta muulla kuin 1 momentissa tarkoitetulla perusteella ja työnantaja on uudella päätöksellä päättänyt virkasuhteen ja tämä päätös on saanut lainvoiman, katsotaan virkasuhde päättyneeksi asiassa ensin tehdyn päätöksen mukaisesti, jollei irtisanomisajasta muuta johdu”.

Säännöksen 1 momentissa ei mainita jatkuvuutta tilanteessa, jossa päätös on kumottu menettelyvirheen johdosta.

Lain esitöiden (HE 196/2002 vp, s. 64/II) mukaan jatkuvuusperiaatteen ei ole tarkoitettu tulevan sovellettavaksi tilanteeseen, joka on käsillä 2 momentissa. Tästä huolimatta se tai sitä vastaava periaate voi tulla sovellettavaksi. Näin siksi, että lainsäätäjän tarkoituksena ei ole voinut olla synnyttää niin sanottua limbotilannetta, jossa päätös ensin kumottaisiin muutoksenhaussa menettelyvirheen perusteella, mutta sitten viranomainen ei lähtisikään korjaamaan alkuperäistä viranhaltijalain 44 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla.

Esimerkiksi, jos viranhaltija olisi irtisanottu vuonna 2020, mutta tämän irtisanominen olisi todettu lainvastaiseksi kuulemisvirheen vuoksi, eikä kunnan viranomainen syystä tai toisesta tämän jälkeen tekisikään uutta menettelyvirhettä korjaavaa päätöstä, on viranhaltijalla oikeus tuossa tilanteessa palata virkaansa. Tämä johtuu siitä, että yleisesti hallinnon on noudatettava tuomioistuimen sen päätöksiin kohdistamia kumoamispäätöksiä. Jos sitten vaikkapa 2027 irtisanomisasia laitettaisiin uudelleen vireille, ei sitä voitaisi tehdä 2020 tehdyn päätöksen ajankohdasta, vaan yleinen jatkuvuusperiaate on ikään kuin nollannut 44 §:n 2 momentin soveltamismahdollisuuden.

Sen sijaan, jos toimivaltainen viranomainen päättää irtisanoa viranhaltijan uudella päätöksellä – muotovirheet matkanvarrella korjaten – tulisi irtisanominen viranhaltijalain 44 §:n 2 momentin mukaisesti voimaan alkuperäisen irtisanomispäätöksen ajankohdasta.

Lain esitöissä (ibid.) on korostettu sitä, kuinka virkasuhteen päättämisen tulee tapahtua samoilla perusteilla kuin asiassa ensin päätetyssä ja kumotuksi tulleessa päätöksessä. Käytännössä tämä vaatimus lienee syytä tulkita siten, että valmistelua tulee jatkaa siitä hetkestä, jossa virhe tapahtui. Toisin sanoen tuomioistuimen menettelyvirheen perusteella tekemä kumoaminen ei ole niin sanottua totaalista kumoamista, vaan eräänlaista palauttamista uudelleen käsiteltäväksi.

Kaksi seikkaa huomioon

Tässä yhteydessä on toki kuitenkin huomioitava kaksi seikkaa: käsittääkseni kahdentyyppistä kumoamista ei ole vahvistettu tuomioistuimissa, eikä sitä ainakaan toistaiseksi ole esitetty myöskään oikeuskirjallisuudessa. Katsoisin kuitenkin, että tällainen erottelu on välttämätön, kun viranhaltijalain 44 §:n 2 momenttia, joka tällaisen uudelleenpäättämismahdollisuuden tarjoaa.

Toinen seikka, jota myöskään ei ole vahvistettu on ylipäätään viranhaltijalain 44 §:n 2 momentin sovellettavaksi tuleminen kuntalain 43 §:n nojalla tehtäviin irtisanomisiin: myöskään tätä ei toistaiseksi ole vahvistettu oikeuskäytännössä tai todettu oikeuskirjallisuudessa.

Vireillä olevan asian jatkamista?

Kun Savonlinnaa kokeva hallinto-oikeuden päätös julkaistiin, oli mielestäni selvää, että kaupungilla oli mahdollisuus kolmeen eri vaihtoehtoon.

Luonnollisesti se olisi voinut tuossa tilanteessa palauttaa Laineen virkaansa toteamalla asian käsittelyn päättyneen. Toisekseen – kuten kaupunginhallitus tekikin – se pystyi hakemaan valituslupaa KHO:lta sekä tekemään jatkovalituksen. Kolmas vaihtoehto olisi nähdäkseni ollut se, että päätöksen saatuaan kaupunginhallitus olisi lähettänyt asian tiedoksi valtuustolle ja tilapäiselle valiokunnalle sekä pyytänyt valtuustoa muokkaamaan tilapäisen valiokunnan kokoonpanoa vastaamaan kuntalain 35 §:n 1 momentin vaatimuksia.

Toimielimen kokoonpanoon puuttumiseen peruste olisi ollut siinä, etteivät kaikki alkuperäisen valiokunnan jäsenet enää olleet vaalikelpoisia valiokuntaan, sillä kyseisen lainkohdan mukaan näiden tulee olla valtuutettuja tai varavaltuutettuja. Vuoden 2025 kuntavaalien myötä näin ei enää ollut.

Nähdäkseni alkuperäinen tilapäinen valiokunta oli vaaleista huolimatta edelleenkin toimivaltainen suorittamaan valmistelutehtävän. Näin siksi, että kuntalain 35 §:n 4 momentin mukaan ”[t]ilapäisen valiokunnan toimikausi päättyy, kun sen asettamisen aiheuttaneiden asioiden käsittely kunnassa on päättynyt”.

Kun asia palasi ensin hallinto-oikeudesta ja sittemmin KHO:sta takaisin kuntaan menettelyvirheperustaisen kumoamisen johdosta, oli vanha tilapäinen valiokunta edelleen toimivaltainen saattamaan valmistelun loppuun ja tekemään vireillä olevassa asiassa esityksen valtuustolle. Kuten todettua, kaupunginhallitus ei kuitenkaan tähän ryhtynyt, vaan haki valituslupaa KHO:sta.

Lisää kierroksia ja vertaus

Monimutkaisemmaksi asia meni vielä, kun valtuusto perusti kesäkuussa uuden tilapäisen valiokunnan. Tämä tapahtui uudella – toki käsittääkseni samansisältöisellä aloitteella – millä alkuperäinenkin irtisanomismenettely oli käynnistetty. Ongelmaksi muodostui se, että asia oli juridisteknisesti nyt uusi.

Asiaa voidaan havainnollistaa vertauksella vaikkapa johonkin avustukseen: jos vuonna 2025 haet avustusta, josta saat ensin myönteisen päätöksen, mutta joka sittemmin kumotaan muutoksenhaun johdosta ja haet vuonna 2026 uutta avustusta, ovat nämä eri asioita. Toki hallintolain 25 §:ään sisältyy säännös asioiden yhteiskäsittelystä, joka ohjaisi yhdistämään aiemman ja tuoreemman asian.

Asiaa mutkistaa vieläkin se, että kaupunki näyttää käyttäytyvän kuin kyse olisi edelleen samasta asiasta. Tämä ilmenee erityisesti siinä, kuinka kaupunki on kaupunginhallituksen puheenjohtajan linjauksella kieltänyt Lainetta palaamasta työhönsä. Näin siitäkin huolimatta, että käytännössä kaupunki näyttää luopuneen alkuperäisen irtisanomisasian käsittelystä ja käynnistänyt uuden tähän kohdistuvan menettelyn.

Katsoisin, että jos alkuperäisen aloitteen käsittelystä on luovuttu, tarkoittaa se sitä, että valtuuston päätös on tullut lainvoimaisesti kumotuksi, eikä Lainetta olekaan vielä irtisanottu.

Tämä tulkinta on jossain määrin epävarma erityisesti siksi, että viranhaltijalain 44 §:än liittyy edellä mainittuja ongelmia.

Katsoisin, että jos kaupunki jatkaa edelleen alkuperäisen irtisanomisaloitteen käsittelyä, käsillä on 2 momentin tarkoittama tilanne, joka ainakin mahdollistaa uuden päätöksenteon sen jälkeen, kun menettelyvirheet on korjattu. Tämä päätös voidaan tehdä alkuperäisen irtisanomispäätöksen ajankohdasta, mikäli se tehdään samoin perustein.

Sen sijaan epävarmemmaksi tilanne muuttuu, mikäli vireillä on uusi irtisanomismenettely, jossa kenties muodostetaan myös uudet johtopäätökset. Lisäksi on oikeudellisesti vaikeasti ymmärrettävissä, että kunta olisi irtisanomassa kunnanjohtajaa, joka ei kuitenkaan ole enää virassa.

Toki on edelleen mahdollista, että hallintolainkäytössä tulkinta on kaupungille myötämielisempää.

On siis sinänsä mahdollista, että hallinto-oikeus uudesta irtisanomispäätöksestä mahdollisesti (todennäköisesti) tehtävän valituksen johdosta katsoo, että uusi vireillä oleva asia jatkaa aiempaa. Pidän tätä kuitenkin selvästi epävarmempana kuin sitä, että vanha valiokunta jatkaisi asian käsittelyä siitä pisteestä, johon hallinto-oikeus sen palautti. Nähtäväksi kuitenkin jää.

Käsissä suuri lasku

Mikäli argumentaatio siitä, että jättämällä vanhan aloitteen käsittelyn käytännössä sillensä tekemättä tästä edes uusia päätöksiä, johtaa siihen, ettei Lainetta olekaan alkuperäisesti irtisanottu, eikä viranhaltijalain 44 §:n 2 momenttia voida soveltaa, on kaupungilla käsissään suuri taloudellinen lasku.

Käytännössä tällaisessa tilanteessa Laineella voisi olla oikeus satojen tuhansien eurojen korvaukseen menetetyistä ansioista, jonka lisäksi hänellä olisi oikeus palata virkaansa, kunnes tämä mahdollisesti irtisanotaan uudelleen.

Jos Laineella on tällainen oikeus ollut, voi tilanne olla muutenkin ongelmallinen, sillä kaupunki on kieltäytynyt päästämästä tätä hoitamaan virkatehtäviään.

Se, liittyykö asiaan jonkinlaista virkavallan anastusta tai haitantekoa virkamiehelle, jääköön rikosoikeuden asiantuntijoiden arvioitavaksi. Lähtökohtaisesti kuitenkin on syytä huomata, että kunnassa virkatehtäviä tulisi kussakin virassa hoitaa sen, joka laillisesti kullakin hetkellä on tuossa virassa.

Viimeisenä asiana nostan vielä esiin tapauksen KHO 2021:163, jossa käsiteltiin virheellisiä jääväyksiä. Tuossa ratkaisussa valtuuston päätös kumottiin virheellisessä järjestyksessä syntyneenä, kun valtuusto oli perusteettomasti todennut valtuutetun esteelliseksi.

Savonlinnan tapauksessa uuden käsittelyn yhteydessä lukuisia luottamushenkilöitä on todettu esteelliseksi. Ulkopuolisin silmin on monenkaan osalta vaikea nähdä esteellisyyttä. Tältä osin kunnassa olisi syytä suorittaa vielä hyvinkin täsmällinen arviointi siitä, milloin luottamushenkilö todella on esteellinen.

Ehdotukseni tilanteessa

Kaupungin näkökulmasta perustelluinta olisi palata lähtöruutuun ja todeta tulevassa kaupunginhallituksen kokouksessa, ettei valtuusto ole voinut perustaa tilapäistä valiokuntaa uudelleen. Samalla sen tulisi esittää Laine-asian palauttamista vanhaan tilapäiseen valiokuntaan sekä muokata tuon valiokunnan kokoonpanoa.

Tämä nähdäkseni vähentäisi merkittävästi riskiä sille, ettei viranhaltijalain 44 §:n 2 momenttia voitaisi asiassa soveltaa. 

Matti Muukkonen
HTT, OTT, YTM, dosentti
Julkisoikeuden yliopistonlehtori
Itä-Suomen yliopisto