Vaikka luottamus horjuisi, kunnanjohtajaa ei voida kohdella kuin työrukkasta

Kunnanjohtaja on kunnan ylin viranhaltija (kuntalaki 410/2015, 38.3 §), joka toimii julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa työnantajaansa eli kuntaan nähden (kuntalaki 41 §).

Julkisoikeudellisen palvelussuhteen osapuolet eivät ole tasa-arvoisessa asemassa suhteessa toisiinsa, mikä tarkoittaa tässä yhteydessä sitä, että kunnan asianomaisella viranomaisella on toimivalta päättää kunnanjohtajan oikeudellisesta asemasta ja tehtävistä voimassa oleva lainsäädäntö huomioiden.

Tämä ei silti tarkoita, että kunnanjohtajaa voitaisiin kohdella kuin työrukkasta.

Viime aikoina eri foorumeissa on käyty vilkasta keskustelua kunnanjohtajaa kohdistuvasta luottamuspulasta, mikä johtunee yhtäältä siitä, että hallintotuomioistuimet ovat kumonneet useampia irtisanomista koskevia päätöksiä lyhyellä aikavälillä. Toisaalta aktiivinen keskustelu johtunee siitä, että luottamuspulatapauksia on parhaillaan vireillä useammassa kunnassa. Eikä mikään ihme, onhan luottamuspulatilanteessa kyse kunnan hallintoa pahimmillaan halvaannuttavasta kriisitilanteesta.

Aihe on nostettu näkyvästi esille myös Kuntalehdessä, jossa aiheeseen otti tuoreeltaan kantaa Kuntaliiton lakiasiainjohtaja Juha Myllymäki. Hänen mukaansa kunnalla ei ole velvollisuutta esittää erityisiä virheitä, jos kunnanjohtaja halutaan irtisanoa luottamuspulan perusteella.

Pidän näkemystä huolestuttavana kahdesta syystä. Ensinnä siksi, että pelkkä luottamuksen menettäminen ei väitöstutkimukseni perusteella riitä perusteeksi päättää kunnanjohtajan virkasuhdetta kuntalain 43 §:n perusteella. Luottamuspula on alkujaan nimenomaisesti kunnanjohtajille räätälöity erityinen irtisanomisperuste, jonka käsittelyyn sovelletaan kuntalakia ja täydentävänä viranhaltijalakia (304/2003) ja hallintolakia (434/2003).

Kuntalaissa säädetyllä luottamuspulalla tarkoitetaan tutkimukseni perusteella sellaista kunnanjohtajan taitoon ja (tai) käytökseen liittyvästä syystä tai syiden muodostamasta kokonaisuudesta aiheutunutta tilannetta, jossa kunnanjohtajalla voidaan osoittaa olevan ongelmia suoriutua hänelle asetetuista tai määrätyistä tehtävistä tai jonka perusteella kunnanjohtajan voidaan osoittaa oman käytöksensä perusteella olevan soveltumaton johtamansa kunnan johtajaksi.

Luottamuspulan ydin on siinä, että sen tulee aiheutua kunnanjohtajasta. Kuntalaki ei edellytä virkavelvollisuuksien laiminlyöntiä tai rikkomista, mutta luottamuspulan tulee johtua kunnanjohtajan toiminnasta kunnan johtajana, ja se tulee osoittaa todelliseksi asiaa koskevassa käsittelyssä.

Tämä tarkoittaa sitä, että luottamuspulaan johtaneet syyt on voimassa olevan oikeuden mukaan selvitettävä (kuntalaki 35 §, 43 §) ja yksilöitävä (hallintolaki 31 §), kunnanjohtajaa on kuultava riittävästi ja asianmukaisesti (kuntalaki 43 §, hallintolaki 34 §), ja irtisanomista koskeva päätös on perusteltava (hallintolaki 45 §).

Vaikka valtuustolla on irtisanomista koskevassa päätöksenteossa kiistatta harkintavaltaa, on hyvä muistaa, että luottamushenkilöt toimivat tehtävässään virkavastuulla (Suomen perustuslaki 731/1999 118 §, kuntalaki 85 §, 1484/2016) ja valtuuston toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia (perustuslaki 2.3 §). Lisäksi valtuuston toimintaan sovelletaan hallinnon oikeusperiaatteita (hallintolaki 6 §), jotka rajoittavat sen harkintavaltaa.

Tutkimukseni perusteella valtuustolla ei lopulta ole kovinkaan laajaa harkintavaltaa asiassa. Jos luottamus kunnanjohtajaa kohtaan on menetetty, valtuuston tulee arvioida, täyttyvätkö kuntalain 43 §:n tarkoittaman luottamuspulan edellytykset, ja onko asiaa selvitetty riittävästi ja asianmukaisesti.

Mikäli kuntalain tarkoittaman luottamuspulan edellytykset täyttyvät ja valmistelu on suoritettu asianmukaisesti, valtuustolla on toimivalta irtisanoa kunnanjohtaja kuntalain 43.3 §:n edellyttämän kahden kolmasosan enemmistön päätöksellä. Tämän ohella valtuusto voi myös päätyä siihen, ettei kunnanjohtajaa irtisanota, mikä on toki varsin harvinaista.

Kunnanjohtajien oikeusturvan näkökulmasta pidän tärkeänä täsmentää, että voimassa olevan oikeuden mukaan kunnanjohtajaa ei saa irtisanoa minkä tahansa luottamuksen menettämisen perusteella. Toiseksi pidän Kuntaliiton näkemystä luottamuspulasta huolestuttavana siksi, että kyse on Suomen kuntien ja kaupunkien etujärjestöstä, jonka viesti on kunnille merkityksellinen. Mikäli etujärjestö viestii, että yksilöimätön luottamuksen menettäminen soveltuu kunnanjohtajan irtisanomisperusteeksi, on se omiaan ruokkimaan vastaavanlaisen kannan lisääntymistä myös kuntakentällä. Tämä voisi johtaa irtisanomistapausten lisääntymiseen kunnissa, ja tarkoittaisi pahimmillaan paluuta vuoden 1976 kunnallislain (953/1976) aikaan, jolloin luottamuspulaan johtaneita syitä ei ilmoitettu irtisanottavalle kunnanjohtajalle lainkaan. Tämä voisi puolestaan johtaa hallintotuomioistuinten kuormittamiseen, koska irtisanotut kunnanjohtajat valittaisivat entistä varmemmin (ja perustellusti) irtisanomista koskevasta päätöksestä hallinto-oikeuteen oikeusturvaansa vedoten. Tämä ei olisi kenenkään edun mukaista, ei kunnanjohtajan eikä kunnan. Ehkä Kuntaliiton olisi perusteltua täsmentää kantaansa.

Lopuksi on syytä täsmentää, että myös ”normaali” viranhaltija voidaan irtisanoa virkasuhteesta viranhaltijalain 35 §:n tarkoittaman luottamuspulan perusteella. Kyse on kuitenkin eri luottamuspulasta kuin, mistä säädetään kuntalain 43 §:ssä. Viranhaltijalain 35 § nimittäin edellyttää, että luottamuspula johtuu virkasuhteesta, laista tai määräyksistä johtuvien, virkasuhteeseen olennaisesti vaikuttavien velvoitteiden vakavasta rikkomisesta tai laiminlyönnistä, minkä työnantaja on myös velvollinen osoittamaan.

Tilannetta arvioitaessa on huomioitava työnantajan ja viranhaltijan olosuhteet kokonaisuudessaan.

Linkki aihetta täydentävään väitöskirjatutkimukseen:

Luottamuspula kunnanjohtajan virkasuhteen päättämisperusteena

Saanareetta Virikko

OTT, hallinto-oikeuden projektitutkija

Lue myös:

Erityisiä virheitä ei tarvitse esittää, jos kunnanjohtaja halutaan irtisanoa epäluottamuksen perusteella